人民城市基层治理创新策源与智慧共治

2021-12-30来源：中国社会科学报作者：刘淑妍

现代国家建设最为深刻、也最为重要的变化是国家力量进入基层社会，通过组织广泛的社会力量和经济资源实现全面工业化和现代化。从维护基层社会秩序、构建基层社会体制，到配置基本公共服务、分配基础性公共资源，再到凝聚多元利益、促进政治文化和政治社会化等，基层治理成为国家与市场、社会互动最为密切的重要场域。在基层治理不断扩展的国家功能之中，有三个要素最为基础：第一，国家认同与基础秩序维护；第二，民情表达与公共参与；第三，公共服务供给与社会福利配置。这也构成当前评估城市基层治理得失和变革策略的关键议题。

新技术应用加剧社区治理变革

基层治理的重要性越强、功能越复杂，现代社区的发展越应受到重视。现代社区是市场经济和社会分工的产物，是人类社会运行的重要基础。作为一种社会团结和组织现象，现代社区有自我运行的规律，同时现代社区也构成了国家基层治理中非常重要的基本社会单位或者基础治理单元。与中国传统的家族聚居、熟人社会以及单位制下的集体生活相比，现代社区居住方式、生活方式与组织运行都在发生重要变化，新技术的应用加剧了社区治理的深刻变革。公共服务基础设施的公平配置、公共空间规划中的主人翁意识与公共参与、公共治理中的民主协商与居民自治共治等内涵，正逐渐成为中国基层社区建设与发展改革中的重要趋势与特征。

综合当代中国城市社区变迁的要素影响和当前新技术发展带来的共同难题，主要体现为社会差异化、个体化、代际更替和技术变革。第一，社会差异化增大“共识”形成难度。随着城市化和市场化的推进，社会空间的分异、住房地位群体的分化带来了人们对社区共同体生活的差异化感知，乃至对立和矛盾的诉求，如何协调不同利益团体之间的主张、回应其差异化的诉求，成为社区发展和基层治理改革面临的严峻挑战。第二，社会个体化增强利益诉求的多元化和差异化。社会分工复杂化、互联网和移动设备的普及、社会流动性加强等深化了社会利益多元化塑造，一定程度上削弱了社区社会资本的链接，加大了社区公共参与和组织动员的难度。第三，代际更替加剧社区老龄化。最直接的影响是基层工作队伍和社区志愿者的年龄构成出现了老龄化现象，年轻人到基层社区工作的意愿不高。第四，新技术应用消解社区共同体网络建构。数据驱动的信息技术变革对社会与政治产生广泛而深刻的影响，正在重新定义社区、重新定义国家建设的基础单元边界等。

社区微基建中的治理合力

当前国家在基层社区治理中扮演的角色非常重要，维护公共秩序、组织集体消费、提供社区公共服务都需要国家发挥“元治理”功能。但同时也应看到，多元力量共同参与社区治理才能进一步满足人民群众对美好社区生活的向往和需要。归纳各地基层治理实践经验，可以看到，基层治理能力建设主要表现在：社区发展能力、利益均衡能力、财政支撑能力、组织动员能力和主动改革能力。第一，社区发展能力是基层治理最为重要而基础的目标和职能。培育社区和重新整合社区，无论从法理意义上，从福利社区化、财税体制变革的意义上，还是从当前的重大疫情防控的问题上来考察，均为当前中国基层治理改革的最重要方向。社区发展能力建设可以通过多种途径或多种形式，包括培育社会组织、支持社区基金会、建设枢纽型社会组织、发挥群团组织效能等促成。富有活力、能够有效自我运行的社区将会成为中国现代国家建设的稳定基石。第二，利益均衡能力是党建引领社区治理实现社区均衡发展的关键。一方面，应着重强调国家的“元治理”功能，保障基本公共服务的充分供给和维护基础秩序的运行。另一方面，更应强调基层组织的“统合”功能，在大量的城市老旧社区、贫困社区中存在着较为普遍的市场失灵问题，政府需要重新介入这些社区，实现社区层面公共资源的均衡分配。第三，针对社会个体化和代际分化问题，迫切需要建立起社区层面的愿景认同、多元利益的诉求和表达机制、公共服务的居民自治参与。如何保证社区公共服务的有效供给，让社区民众的声音充分表达出来，共同抵御防范风险挑战，考验着基层治理的财政支撑能力和组织动员力。第四，面对迅猛发展的新技术变革，尤其是网络智能技术和科技金融创新等对社区治理结构的深刻影响，则需要基层具备系统规划和主动改革的能力。

自新冠肺炎疫情发生以来，以人工智能、区块链、5G技术等为代表的新基建成为驱动社区创新、带动经济增长的新动力，并被认为是中国未来经济增长的引擎。作为智能时代代表的前沿技术，新基建应用于社区，可以提高社区治理的现代化与智慧化水平。但是，新基建耗资大、受益迟等特点可能会阻隔社区居民的参与建设。上海基层治理改革中创造性提出社区微基建，围绕“15分钟生活圈”补齐基础设施和公共服务的短板。目标维度是以“韧性社区”培育为任务旨归。社区微基建是新科技革命、经济稳定健康发展与基本公共服务补短板三者的结合点和重要创新策源。微基建以15分钟步行圈为基准，着力营造社区居民生活必需的基础设施和公共服务，高效应对风险社会带来的挑战。价值维度是以“人民城市”理念为价值指引。“人民城市”价值理念集中体现为从增量扩张的权力型、资本型城市转向提质升级的人民型城市。推进社区营造微基建，既是对“人民城市”重要理念的贯彻落实，同时也是适应新冠疫情防控常态化、提升城市治理现代化的现实要求。手段维度是以多元主体协同共治为实践导向。社区以营造微基建为突破口，搭建与社区居民利益攸关的基础设施项目，将多元主体有效地整合进社区治理之中。微基建的营造不再由政府全盘兜底，而是通过政府、居民和企业间多维交互以形成治理合力。

以国家力量助推基层治理共治格局形成

党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出，要“完善社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”、加强和创新市域社会治理，“推进市域社会治理现代化”。新时代的基层治理应着力让社会运转起来，并通过扩大居民参与，营造有凝聚力和向心力的社区治理共同体。如何在国家强势入场和始终在场的情况下，弥补市场与资本对城市社区共同体的侵蚀，并塑造兼具社区认同和邻里互信的社区共同体，是创建人民城市和推进市域社会治理现代化过程中亟须解决的问题。

实践经验表明，在既有的格局下，中国社区共同体的成长不可能自外于国家，这一过程应浸透着国家的身影和力量。但是，如何平衡与界分国家与社会的力量，实现二者相互赋权，是现代国家建设的主线。社区治理是观察国家与社会互动的微观场域。行政力量与社区自治力量并非此消彼长，应呈现出一种共生共长的态势。社区微基建作为一种嵌入机制，是连接国家与社会不同行为主体的“纽带”。对于微基建的营造，既萌生于社区居民的内在需求，又需借助国家资源的下放和制度的供给，还需要市场主体的积极参与。在国家的助推下，社区微基建将激发多元主体的参与动力，增强社区居民的价值认同，并生成社区命运共同体。